Dlaczego działamy po omacku?

Każdy polityk czy instytucja państwowa projektujący zmianę ustawową (czyli istotną) istniejącego stanu rzeczy proces zmian powinien zacząć od rzetelnej oceny stanu rzeczywistości (w celu ustalenia dlaczego potrzebna jest zmiana). Kolejnym krokiem winno być w miarę precyzyjne określenie stanu docelowego jaki chcemy osiągnąć czyli co ma być efektem proponowanych zmian i w jakim czasie oczekujemy rezultatów. Odpowiedzi na te pytania powinny się znaleźć w tzw. OSR czyli ocenie skutków regulacji załączonych do przygotowanego projektu.

Równie ważne a może nawet ważniejsze są badania i analizy skutków wprowadzonych zmian zwłaszcza ich konfrontacja z założonymi w OSR celami. Analiza porównawcza powinna ustalić czy założone cele nowelizacji zostały osiągnięte a jeśli nie, to dlaczego i w jakim zakresie? Celem analizy winno być także zbadanie czy wprowadzona zmiana przepisów nie wywołała nieplanowanych skutków ubocznych, zwłaszcza negatywnych co oznaczałoby, że saldo zmian zakładanych i zmian wywołanych ma wartość ujemną.

Zdumiewające jest jak rzadko opisana powyżej praktyka jest stosowana przez instytucje i polityków odpowiedzialnych za regulacje prawne. Widać to również na przykładzie rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Ustawa o rehabilitacji była nowelizowana kilkadziesiąt razy. Na palcach jednej ręki można jednak policzyć wykonane analizy czy oceny osiągniętych efektów – długo i krótkofalowych.

A przecież PFRON a tym samym BON mają do dyspozycji ogromne bazy danych i zasoby informacji na podstawie których, z łatwością mogą dokonywać takich analiz. A oto kilka przykładów:

W przeszłości często dokonywano zmian wysokości dofinansowania wynagrodzeń zależnego od stopnia i rodzaju orzeczenia. Wywoływały one tzw. migracje między stopniami niepełnosprawności. Z lekkiego do umiarkowanego. W ocenie skutków tych zmian politycy i organizacje społeczne dzieliły się na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowili zwolennicy tezy, że zjawisko to ma znaczący wpływ na sytuację budżetu PFRON. Przeciwnego zdania byli ci, którzy twierdzili, że wpływ ten jest marginalny. PFRON, który w zasadzie mógłby ten spór rozstrzygnąć bo dysponuje w swojej bazie numerami PESEL każdej osoby z niepełnosprawnością, nie pojął tematu nie dokonując analizy. W ten oto sposób jesteśmy zdani na domysły.

Drugi ważny problem to dokonane w wrześniu 2015 roku zmiany w artykule 22. Mimo, że od wejścia w życie nowelizacji upłynęło już prawie rok, brakuje wiarygodnych danych pozwalających ustalić społeczne, finansowe i systemowe skutki dokonanych zmian. Nie wiemy jak zmiany te wpłynęły na zatrudnienie najciężej poszkodowanych osób niepełnosprawnych. Jak wpłynęły na wysokość wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, których płaca jest podstawą wyliczania ulgi. Naszym zdaniem negatywnie. Warto by się dowiedzieć także, ilu pracodawców zrezygnowało w nowych warunkach prawnych z prawa do udzielania ulgi i jak kształtuje się sytuacja najciężej poszkodowanych osób niepełnosprawnych z obszaru tzw. 30 % których zatrudnienie uprawnia pracodawcę do udzielania ulgi.

Jednym z ważnych problemów dyskutowanych w środowiskach medialnych i naukowych jest problem nierówności społecznej. Narastanie nierówności jest m. in. efektem braku racjonalnej relacji między wzrostem dochodów firmy a poziomem wynagrodzenia pracowników. Poziom wynagrodzeń osób niepełnosprawnych od wielu lat jest na względnie tym samym poziomie. PFRON posiada jak sądzę dane, które pozwoliłyby stwierdzić jakie relacje występują między wzrostem dochodów i zamożności firmy a poziomem płacy niepełnosprawnych pracowników.

Kolejnym przykładem może być poziom wydatków jakie zakłady pracy chronionej przeznaczają na finansowanie indywidualnej rehabilitacji zawodowej i społecznej swoich niepełnosprawnych pracowników. Na zakłady pracy chronionej w przeszłości spadała fala krytyki. Istotnym argumentem w dyskusji o systemowy kształt zpch byłyby obiektywne dane dotyczące skali wydatków i pomocy jakiej zakłady te udzieliły np. na zakup leków przez pracowników, zakup wyposażenia umożliwiającego wykonywanie pracy, pożyczek na rozwiązywanie problemów finansowych i osobistych tej grupy pracowników. Takie dane z pewnością ukazałyby ten sektor w innym świetle. Brak tych informacji skazuje nas na nieustanną, pozornie tyko istotną, debatę o wyższości otwartego rynku pracy nad rynkiem chronionym.

Przykładów na przydatność analiz finansowych i społecznych w sektorze zabezpieczenia społecznego a zwłaszcza rehabilitacji zawodowej jest wiele. WDP wielokrotnie zadawał kierownictwu PFRON pytania z tego obszaru. Były to pytania dotyczące istotnych zagadnień społecznych. Problemów bez znajomości których prowadzenie racjonalnej polityki zatrudnienia czy szerzej zabezpieczenia społecznego, wydaje się niemożliwe a z pewnością ryzykowne. A jednak często uzyskiwaliśmy odpowiedzi typu: ”PFRON nie dysponuje takimi danymi”. Jeszcze częściej: „udzielenie odpowiedzi na te pytania stanowiłoby naruszenie tajemnicy skarbowej.

W kontekście tej sytuacji warto zadać pytanie. Dlaczego tak się dzieje? Dlaczego politycy, parlamentarzyści czy instytucje państwowe odpowiedzialne za realizacje celów i założeń strategii i polityki społecznej tak małą wagę przywiązują do obiektywnej oceny i analizy zarówno założeń, planów jaki i efektów konkretnych rozwiązań prawnych.

Odpowiedzi może być kilka.

Po pierwsze: polityka społeczna to przede wszystkim sfera humanistyki, a więc wrażliwości społecznej, szlachetnych intencji czy misji pomocy bliźniemu. Tej sfery dotyczy jak się wydaje tradycyjny antagonizm tzw. humanistów z przedstawicielami nauk ścisłych do których z pewnością należy statystyka i analiza matematyczna.

Po drugie: z naszych obserwacji wynika, że posłowie a w szczególności decydenci są nadmiernie obciążeni różnego rodzaju materiałami, które docierają do nich z różnych stron: kancelaria Sejmu, instytucje państwowe i samorządowe, organizacje społeczne o obywatelach nie wspominając. Doba polityka i parlamentarzysty – za krótka.

Po trzecie: Dostawcami (choć nie wykonawcami) takich analiz i ocen winny być urzędy i instytucje państwowe odpowiedzialne za daną sferę polityki. Pracujący tam urzędnicy nie mają interesu by przysparzać sobie dodatkowej pracy. Zwłaszcza jeśli ta praca mogłaby ujawnić brak sukcesu takiego czy innego działania urzędników lub co gorsza braku skuteczności działań polityków. To przypuszczalnie z tego powodu urzędnicy na pytanie polityków czy posłów o konkretne problemy czy informacje odpowiadają: „niestety nie posiadamy wystarczających danych, jeszcze za wcześnie na ocenę. Od wprowadzenia nowego przepisu upłynęło dopiero dwa lata”. Lub wyjaśnienie w stylu „posiadane przez PFRON oprogramowanie nie pozwala na przygotowanie takiego raportu czy analizy”.

Wymienione powyżej powody prowadzą do sytuacji w której ogromna baza informacji posiadanych np. przez PFRON nie dostarcza politykom, decydentom, organizacjom pozarządowym czy społeczeństwu rzetelnej wiedzy o skutkach, efektach czy konsekwencjach społecznych uchwalanych przepisów prawnych. A taka wiedza jest niezbędna do podejmowania właściwych decyzji.

Bo przecież wiadomo jest że polityczne decyzje czy zmiany systemowe podejmowane bez rzetelnych ocen i analiz często prowadzą do nadmiernych i nieuzasadnionych kosztów społecznych, braku możliwości skutecznej i pozytywnej zmiany negatywnie ocenianych zjawisk. Brak rzetelnych i wiarygodnych danych często powstrzymuje polityków przed podjęciem niezbędnych z punktu widzenia interesu społecznego decyzji i reform. Brak obiektywnej i kompleksowej oceny danego zjawiska prowadzi do wysokiego progu niepewności dotyczącej projektowanych zmian. A niepewność to ryzyko. Polityków skłonnych do podejmowania ryzyka nawet w słusznej sprawie jest bardzo niewielu.

Dlatego wolimy działać po omacku?

Paweł Lewandowski