Potrzebna gruntowna reforma systemu. Wywiad z prof. Ewą Giermanowską

Systemem rehabilitacji zawodowej wymaga zmian, przemyślenia na nowo, zastanowienia się, co należy zrobić, by aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych była wyższa. – prof. Ewa Giermanowska

 

---

Część naukowców i praktyków zajmujących się systemem rehabilitacji zawodowej uważa, że potrzebna jest gruntowna reforma tego systemu. Czy podziela Pani tę opinię?

Głównym problemem systemu rehabilitacji zawodowej w Polsce jest to, że poziom zatrudnienia osób niepełnosprawnych, mimo znaczących nakładów finansowych i licznych rozwiązań instytucjonalnych, utrzymuje się na bardzo niskim poziomie. Ponad 70% osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym to osoby bierne zawodowo, czyli niepracujące, niemające statusu osoby bezrobotnej ani niepodejmujące działań związanych z szukaniem zatrudnienia.

Bardzo niski wskaźnik zatrudnienia świadczy o tym, że system wymaga zmian, przemyślenia na nowo, zastanowienia się, co należy zrobić, żeby aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych była wyższa.

Problemów, którymi należałoby się zająć, jest bardzo dużo: od wykształcenia i przygotowania młodych osób do wyzwań rynku pracy, przez zajęcie się osobami, które stają się niepełnosprawne w trakcie zatrudnienia, system orzecznictwa i klasyfikacji tych osób, po socjalizację w społecznościach lokalnych.

Który z tych problemów uważa Pani za kluczowy?

Wszystkie są równie ważne, ponieważ wszystkie dotyczą losów ludzkich. Każdy z nich wymaga przemyślenia, modyfikacji rozwiązań i zmian.

Wydaje się, że najlepiej funkcjonują dofinansowania do wynagrodzeń, które otrzymują pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne.

Nie wiadomo jednak, czy pieniądze te nie mogłyby być wydawane efektywniej. Wiemy, że obecnie system dofinansowań tworzy około 250 tys. miejsc pracy. Pytanie, czy system ten nie mógłby tworzyć przykładowo 400 tys. miejsc pracy. Wiemy również, że spada liczba osób zatrudnionych w zakładach pracy chronionej, a wzrasta liczba zatrudnionych na otwartym rynku pracy. Nie wiemy natomiast, czy moglibyśmy osiągnąć lepsze efekty przy innym systemie finansowania, gdyż nikt tego do tej pory nie analizował. Niewątpliwym problemem jest brak ewaluacji systemu. Nie możemy przez to ocenić, czy działa on dobrze i czy środki, którymi dysponuje PFRON, nie mogłyby być wydawane lepiej.

Przykładowo jak?

Nie mam gotowej recepty. Po pierwsze – wydaje się, że należy szukać innych motywacji dla pracodawców, związanych nie tylko z ekonomicznymi uwarunkowaniami. Warto byłoby upowszechniać  model dobrego pracodawcy, otwartego nie tylko na osoby niepełnosprawne, ale na różne kategorie pracowników, tych którzy mają słabszą pozycję na rynku pracy (np. kobiety wychowujące małoletnie dzieci).

W przypadku pracodawców z otwartego rynku pracy stosujących dobre praktyki w zatrudnianiu osób z niepełnosprawnościami argumenty ekonomiczne nie są decydujące o ich zatrudnieniu. Niektórzy tego typu pracodawcy nie korzystają nawet z dofinansowań. Dla nich liczy się przede wszystkim troska o dobry wizerunek firmy. Wiadomo jednak, że na taką politykę mogą pozwolić sobie duże przedsiębiorstwa, które wdrażają na przykład  koncepcję społecznie odpowiedzialnego biznesu.

Po drugie – obecnie system wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych nakierowany jest na pracodawców. Tak naprawdę to oni są beneficjentami tego systemu. Być może dobrze byłoby przekazać część dofinansowań osobom niepełnosprawnym. Mogłoby to spowodować, że byliby oni bardziej skłonni podejmować zatrudnienie. Pieniędzy w budżecie PFRON nie jest przecież mało. 5 mld zł rocznie to duża suma, a mimo to efekty zatrudnieniowe pozostają niewielkie. Upodmiotowienie i kierowanie tych pieniędzy w większym stopniu do osoby niepełnosprawnej może przyczyniłoby się do zmiany tego stanu rzeczy.

Obecny system jest ponadto obciążony wieloma patologiami. Na przykład  osoby niepełnosprawne są zatrudniane, nie świadcząc pracy. Zdarzają się różnego rodzaju nadużycia związane  przykładowo z telepracą. Wiemy, że takie przypadki mają miejsce, ale nie wiemy, jaka jest faktyczna skala tego zjawiska.

Naszym zdaniem przekazanie pieniędzy w ręce osoby niepełnosprawnej zmieni tylko sposób dystrybucji tych środków. Sama relacja między zatrudnionym a pracodawcą może nie ulec zmianie.

Osoba niepełnosprawna, nie zaś pracodawca byłaby wówczas decydentem, posiadaczem środków. To ona decydowałaby o wyborze tego czy innego pracodawcy. Relacja wyglądałaby więc zgoła odmiennie.

Jaka zdaniem socjologów jest kondycja podmiotu społecznego, jakim są osoby niepełnosprawne z punktu widzenia elementów decydujących o zatrudnialności?

Myślę, że w ostatnich latach obraz osób niepełnosprawnych powoli się zmienia. Co prawda wciąż funkcjonuje stereotyp osoby niepełnosprawnej jako osoby niezaradnej, niesamodzielnej, roszczeniowej, oczekującej wsparcia i niezatrudnialnej. Cechy te nie dotyczą jednak młodego pokolenia osób niepełnosprawnych. Potwierdzają to wyniki badań absolwentów szkół wyższych, którzy byli niepełnosprawni albo od urodzenia, albo w trakcie życia nabyli niepełnosprawność. Mimo to podjęli studia, skończyli je i zaczęli funkcjonować na rynku pracy.

Absolwenci szkół wyższych to kategoria osób niepełnosprawnych, która jest świadoma swoich kwalifikacji i kompetencji oraz zna swoje prawa. Są to osoby, które chcą być zatrudnione. Takie osoby wychodzą z założenia, że nie po to kończyły studia, żeby znaleźć się na bezrobociu albo być zależnymi od członków rodziny. Uważają, że skoro włożyły tak duży wysiłek w edukację, edukacja ta powinna przełożyć się na zatrudnienie i ich samodzielność życiową. Studia w ich przypadku były drogą do niezależnego życia.

Statystyki mówiące o edukacji osób niepełnosprawnych są jednak wciąż rażąco niskie. Osoby niepełnosprawne, które w tej chwili studiują, stanowią zaledwie 2-3% ogółu osób niepełnosprawnych. Z kolei osoby niepełnosprawne, które w trakcie pracy zawodowej stały się niepełnosprawne, niechętnie podejmują edukację, która zmieniłaby ich sytuację na rynku pracy.

Nie da się wszystkiego nadrobić w ciągu dwudziestu paru lat. Od końca lat 90. ubiegłego wieku wzrasta liczba studentów niepełnosprawnych. Z każdym kolejnym rokiem takich studentów jest coraz więcej. Wpływ na to mają m.in. programy wspierające PFRON-u, coraz lepsze dostosowanie uczelni do kształcenia osób niepełnosprawnych, a także zmiany w systemie edukacji (powstanie szkół/klas integracyjnych czy szkół dających możliwość kształcenia indywidualnego).

Szanse na znalezienie zatrudnienia przez niepełnosprawnych absolwentów szkół wyższych będą większe, jeśli pracodawcy staną się wobec nich bardziej otwarci. Nie wszyscy studenci są jednak na tyle samodzielni, żeby samemu znaleźć sobie pracę. Być może przydałyby się jakieś programy wspierające pierwszy okres wejścia na rynek pracy, tym bardziej że publiczne służby zatrudnienia nie są partnerem dla absolwentów. Być może należałoby też poszerzyć  udział biur karier na uczelniach, by w większym stopniu wspierały one wejście na rynek pracy niepełnosprawnych absolwentów.

Pytanie, czy będzie to otwarcie na osoby niepełnosprawne czy na brak pracowników? Obecna sytuacja demograficzna niebawem może spowodować, że staniemy przed dylematem: albo sprowadzamy pracowników z Ukrainy, albo sięgniemy po osoby, które mogą pracować, ale do tej pory nikt nie był zainteresowany ich zatrudnieniem.

Myślę, że procesy starzenia się społeczeństwa i niżu demograficznego, które obserwujemy, spowodują, że zaczniemy sięgać po pracowników z różnego rodzaju niepełnosprawnościami. Ja optymistycznie widziałabym ich przyszłość na rynku pracy.

Różne środowiska posługują się dychotomicznym zestawieniem: otwarty i chroniony rynek pracy. Czy dzisiaj potrafimy zdefiniować, czym jest rynek otwarty, a czym rynek chroniony? Wydaje się, że mamy do czynienia z problemem definicyjnym w tym obszarze. Przykładowo 90% pracowników IMPEL-a, który ma status zakładu pracy chronionej, pracuje w bankach czy korporacjach, czyli w tzw. zintegrowanych środowiskach. Co Pani rozumie przez otwarty rynek pracy?

Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wymienia na chronionym rynku pracy zakłady aktywności zawodowej i  zakłady pracy chronionej. Wyróżnia je jako te podmioty, które korzystają z pewnych przywilejów związanych z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych i dostających z tego tytułu dofinansowanie. Nie mówi natomiast, czym jest otwarty rynek  pracy.

Według mnie chroniony rynko pracy nie  powinien być  komercyjny, jak to ma miejsce w przypadku zakładów pracy chronionej. Firmy z chronionego rynku pracy powinny być firmami działającymi nie dla zysku, a takimi, które tworzą miejsca pracy dla osób niepełnosprawnych niemogących znaleźć zatrudnienia poza systemem specjalnie dla nich tworzonych środowisk pracy.

Prawie we wszystkich krajach istnieją miejsca pracy, które objęte są ochroną. Pozostałe przedsiębiorstwa są firmami „normalnymi”, które zatrudniają osoby niepełnosprawne, stosując różnego rodzaju formy wsparcia o ile są konieczne. Dobrze byłoby, gdyby i u nas nastąpiła taka reforma.

Wydaje się, że niekomercyjny rynek pracy powinny tworzyć organizacje pozarządowe. Przy obecnym systemie wspierania, nagromadzeniu restrykcji i mnogości kar nie są one jednak w stanie zatrudniać osób niepełnosprawnych.

Organizacje pozarządowe mogłyby tworzyć niekomercyjny rynek pracy. Można byłoby również zastanowić się nad utworzeniem podmiotów publicznych, które zatrudniałyby w specjalnych warunkach pracy osoby niepełnosprawne. Według mnie wspieranie pracodawców chronionego rynku pracy, którzy są podmiotami komercyjnymi, jest zjawiskiem niepokojącym, gdyż istnieje ryzyko, że zysk pracodawcy może okazać ważniejszy niż ochrona pracownika.

W publikacjach, które ukazały się w ramach projektu „Polscy (Nie)pełnosprawni” pisze Pani o emancypacji osób niepełnosprawnych. Jak Pani rozumie pojęcie emancypacji w odniesieniu do takich osób? Czy emancypację można uznać za ważny element społecznej i zawodowej rehabilitacji?

Pojęcie emancypacji dotyczyło przykładowo ruchów feministycznych, ale jest ono ważne również z punktu widzenia ruchów osób niepełnosprawnych. Emancypacja w odniesieniu do takich osób oznacza, że środowiska osób niepełnosprawnych uzyskują  swoją podmiotowość. Stają się podmiotem, a nie przedmiotem zmian społecznych. Same chcą zmieniać swoje otoczenie.

Zmian tych tak naprawdę dokonują pewne grupy osób wybijających się ponad przeciętność. Osoby te narzucają pewien standard postrzegania i funkcjonowania osób niepełnosprawnych jako tych, które pracują i są zatrudniane.

Ważną rolę w procesie emancypacji odgrywają szkoły wyższe. Absolwentów i osób niepełnosprawnych zatrudnionych na uczelniach jest coraz więcej. W pewnym sensie zaczynają one pełnić rolę kulturotwórczą. Najtrudniej jest zmieniać uprzedzenia, stereotypy i przekonania społeczne, a uczelnie świetnie radzą sobie z tym wyzwaniem.

A jaką rolę odgrywa PFRON w procesie emancypacji osób niepełnosprawnych?

Bardzo dobrym programem PFRON-u jest program wspierania kształcenia na poziomie wyższym. Program ten powinien być jednak zmodyfikowany. Należałoby wprowadzić w nim pewne ograniczenia związane przykładowo z nadużyciami polegającymi na studiowaniu bez ograniczeń czasowych. Większy nacisk powinien być położony na premiowanie kończenia studiów. W programie zdecydowanie brakuje też elementu związanego z wprowadzaniem studentów i absolwentów na rynek pracy.

Kilkadziesiąt lat temu powstała Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Opiera się ona o tzw. społeczną koncepcję niepełnosprawności. Nie ma w niej ani słowa o obowiązkach osoby niepełnosprawnej, o potrzebie podjęcia przez taką osobę wysiłku na rzecz walki o własne prawa. Obecnie to organizacje pozarządowe i naukowcy walczą o prawa osób niepełnosprawnych. Tymczasem to samodzielność jest podstawą podmiotowości…

Nie interpretowałabym Konwencji w ten sposób. Cały ruch emancypacji w Stanach Zjednoczonych i w Europie opierał się na  udziale osób niepełnosprawnych. Eksperci wspierali ten ruch, ale tak naprawdę bez udziału osób niepełnosprawnych nie byłoby Konwencji, nie byłoby ruchów emancypacyjnych. Myślę, że Konwencja ma charakter podmiotowy. Czyni z osób niepełnosprawnych aktorów życia społecznego: sprawia, że to oni mogą decydować, walczyć o swoje prawa i się o nie upominać.

Jak oceniłaby Pani dotychczasowy dorobek i rolę PFRON w aktywizacji zawodowej i ekonomicznej osób niepełnosprawnych?

PFRON z jednej strony jest instytucją biurokratyczną, bardzo często krytykowaną przez pracodawców i przez osoby niepełnosprawne. Z drugiej strony na razie nie ma dla niego innej alternatywy. PFRON próbuje się doskonalić, co nie zawsze kończy się powodzeniem. Myślę, że wiele problemów Funduszu wynika z samej konstrukcji ustawy i systemu finansowania zatrudniania osób niepełnosprawnych w Polsce.

Jednym z problemów Funduszu jest to, że utrzymuje się on głównie ze środków otrzymywanych od pracodawców, którzy nie zatrudniają osób niepełnosprawnych. Jeżeli zbyt dużo pracodawców zatrudnia takie osoby, dochody PFRON-u spadają, a wtedy nie może on realizować swoich programów i w efekcie zaczyna zjadać własny ogon.

Jeśli wzrost zatrudniania na otwartym rynku powoduje, że PFRON ma mniej środków na aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych i musi rezygnować z części swoich programów, to świadczy to źle o systemie. Bardzo często problemy PFRON-u wynikają więc z nieprecyzyjnego, źle skonstruowanego prawa.

A czy z systemem rehabilitacji nie powinno być jak ze szpitalami – zachorowałem, trafiam do szpitala, wyzdrowiałem, wychodzę, przestaję otrzymywać wsparcie. System rehabilitacji wyglądałby w ten sposób, że przez 2-3 lata PFRON wspiera osobę niepełnosprawną, która w tym czasie podnosi swoje kwalifikacje i zdobywa odpowiednie przygotowanie do wejścia na rynek pracy. Po tym czasie osoba taka byłaby zdolna do samodzielnego funkcjonowania, a do systemu wchodziłyby nowe osoby. Obecnie tak długo jak osoba niepełnosprawna ma orzeczenie, pracodawca otrzymuje pieniądze na wsparcie jej zatrudnienia. Czy nie widzi Pani potrzeby wsparcia w osiągnięciu takiego poziomu zdolności do zatrudnienia, który generowałby pracodawcy przychody i sprawił, że nie potrzebowałby on dofinansowania od PFRON-u?

Myślę, że obecnie pracodawcy wcale nie muszą korzystać z dofinansowań PFRON-u. Przeprowadzone przez nas badania wykazały, że część pracodawców, którzy zatrudniają niepełnosprawnych pracowników, w ogóle nie występuje do Funduszu o dofinansowanie.

A czy badali Państwo motywacje, dla których oni to robią?

Wielu pracodawców nie chce mieć do czynienia z biurokracją i kontrolami PFRON-u.

Tacy pracodawcy stanowią zapewne margines…

Nie wiadomo jak duży jest to margines, ponieważ nie zostało to zbadane. Trudno powiedzieć, jaka jest skala tego zjawiska. Nie zapominajmy też, że jest  grupa osób niepełnosprawnych, którzy nie ujawniają swojej niepełnosprawności.

Bo niepełnosprawność nie jest stanem funkcji organizmu, ale samodzielności, poczucia wartości, inicjatywy. Naszym zdaniem należałoby zacząć od oddzielenia oceny możliwości człowieka od posiadanego przez niego orzeczenia. Dobrze byłoby, gdyby społeczeństwo, w tym politycy i decydenci w końcu to zrozumieli.

Nie da się w ciągu jednego pokolenia zmienić pewnych nawyków, stereotypów, które w społeczeństwie funkcjonują od lat i są bardzo silne. Najtrudniej zmieniają się wyobrażenia związane z karierą zawodową osób niepełnosprawnych. Wciąż trudno jest zrozumieć, że mogą być one bardzo sprawnymi osobami funkcjonującymi w środowisku pracy. Z badań, które przeprowadzaliśmy wynika jednak, że powoli zaczynamy przełamywać utarte dotąd schematy i zmierzamy ku normalności.

Dziękujemy za wywiad.

---

Ewa Giermanowska – doktor habilitowany, socjolog, pracuje w Instytucie Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalizuje się w socjologii pracy, socjologii ekonomicznej i polityce zatrudnienia. Znaczące miejsce w jej zainteresowaniach badawczych zajmuje problematyka zatrudnienia młodzieży i osób niepełnosprawnych oraz społecznych aspektów kształtowania się stosunków pracy.